RSI et Interlocuteur social unique : une réforme mal construite et mal mise en oeuvre selon la Cour des comptes

Extrait du rapport de la Cour des comptes de septembre 2012 (Chapitre VII : Le régime social des indépendants et l'interlocuteur social unique) (pages 198 à 230)

Présentation du chapitre par la Cour :

"Deux ordonnances du 8 décembre 2005 ont procédé à une réorganisation de grande ampleur de la protection sociale des travailleurs indépendants :

- d’une part en regroupant, à compter du 1er juillet 2006, les assurances vieillesse et invalidité-décès des commerçants et des artisans ainsi que l’assurance maladie de toutes les professions non salariées non agricoles, gérées par des réseaux distincts à base professionnelle, au sein d’un nouveau régime unifié, le régime social des indépendants (RSI) ;

- d’autre part en transférant aux unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d’allocations familiales (URSSAF), au plus tard au 1er janvier 2008, l’encaissement des cotisations des indépendants pour le compte du RSI, de manière à mettre en place un interlocuteur social unique (ISU) se substituant aux multiples intervenants précédents.

Ces deux volets d’une seule et même réforme avaient ainsi pour ambition affichée de faciliter considérablement les relations des professions indépendantes avec les organismes gérant leur protection sociale. La commission des comptes de la sécurité sociale considérait en septembre 2006 que « la création du RSI et de l'ISU constitue l'une des plus importantes réformes de structure et de simplification pour les usagers de l'histoire de la sécurité sociale ».

Pourtant, la création de l’interlocuteur social unique a provoqué dès 2008 de très lourds dysfonctionnements pour les assurés dont le caractère récurrent a provoqué la fragilisation durable d’un régime qui comptait en 2011 près de 2,7 millions de cotisants, 2 millions de retraités et 3,9 millions de bénéficiaires de prestations d’assurance maladie et pour qui les URSSAF recouvrent 8,2 Md€ de cotisations.

Compte tenu de l’ampleur et du caractère pérenne de ces difficultés, la Cour a cherché à analyser les causes des blocages liés à la création de l’ISU, à apprécier les raisons de l’absence de redressement rapide d’une situation profondément compromise et à mesurer les effets qui en ont résulté tant pour les assurés que sur la situation financière du régime.

Cette réforme a été mal construite et mal mise en œuvre en raison de compromis institutionnels laborieux et d’une mésestimation complète des contraintes techniques. Son échec malgré des plans d’action successifs a entraîné de graves perturbations pour les assurés et, à ce stade, de lourdes conséquences financières pour les comptes sociaux insuffisamment mesurées et prises en compte. La persistance de difficultés considérables malgré certaines améliorations récentes nécessite de donner la priorité au rétablissement rapide et complet de la fonction de recouvrement. "

...

Conclusions du chapitre par la Cour :

"Six ans après la création du RSI et quatre ans après celle de l’ISU, les fonctions essentielles de l’affiliation, du recouvrement et du service des prestations n’ont pas retrouvé le niveau de qualité de service constaté avant la réforme. Le RSI est aujourd’hui moins efficace et plus coûteux que les anciens régimes qu’il a remplacés.

L’échec de l’ISU a eu et a encore de lourdes conséquences pour les assurés. Pour une partie d’entre eux, il n’a pas seulement signifié d’innombrables tracas administratifs mais fait courir des risques de pertes de droits. La situation ainsi créée doit être réglée avec détermination.

Sur le plan financier, le défaut d’encaissement peut être provisoirement estimé à un montant au minimum de l’ordre de 1 à 1,5 Md€ fin 2010, mais un bilan définitif des pertes effectives ne peut être à ce stade déjà établi. Malgré les plans successifs et les rattrapages partiels de recettes à partir de 2011, la fonction recouvrement n’a cependant pas encore retrouvé son niveau d’avant la mise en place de l’ISU dès lors en particulier que les procédures de recouvrement amiable et forcée ne sont toujours pas pleinement restaurées.

La gravité de ce constat engage la responsabilité conjointe de l’ACOSS et du RSI comme de leur administration de tutelle. Du côté des organismes, l’implication des équipes sur des objectifs communs est désormais pleine et entière, mais contraste avec une longue incapacité à dépasser les intérêts particuliers de leurs structures respectives, une grave absence de maîtrise de la conduite d’un projet complexe et une complète sous-estimation de ses difficultés techniques. La tutelle n’a pas eu pour sa part au départ une assez claire appréhension de la lourdeur de la réforme et de ses risques et aurait dû alerter plus précocement les autorités politiques, notamment sur la nécessité de retarder le calendrier de mise en place de l’interlocuteur social unique. Après le 1er janvier 2008, si elle n’a pris toute la dimension de la gravité de la situation que de façon progressive, elle s’est très fortement mobilisée pour solliciter l’appui d’expertises externes et faire prendre des mesures d’urgence, mais n’a pas réussi à imposer rapidement aux organismes une coordination étroite et durable pour y remédier. La récente convention d’objectifs et de gestion passée avec le RSI pour la période 2012-2015 marque cependant à cet égard une nouvelle et ferme exigence.

Des dysfonctionnements particulièrement anormaux ont ainsi trop longtemps perduré, d’autant plus aisément que les conséquences financières en ont été masquées grâce à l’équilibrage automatique du régime des indépendants par la C3S au prix d’un gonflement de la dette sociale en raison du déficit accru du FSV qui en a résulté.

C’est pourquoi le rétablissement de la fonction du recouvrement doit désormais être placé au tout premier rang des priorités, surtout pour un régime structurellement déficitaire dont l’équilibre dépend d’un impôt affecté. Il est indispensable à cet égard de vérifier de manière précise et solide que la trajectoire de redressement permettra l’encaissement des cotisations qui n’ont pas été réglées depuis 2008.

Pour assurer la robustesse du futur système d’information, il convient de conduire un audit portant sur l’ensemble des options possibles. Il doit garantir que le nouveau système d’information partagé entre l’ACOSS et le RSI pourra assurer un fonctionnement du recouvrement efficace et fluide entre les deux organismes, avec toutes les garanties nécessaires. Il doit veiller à ce que ce système puisse s’intégrer en interface avec les outils de l’ACOSS et du RSI sans dégrader, par un défaut de maîtrise, le recouvrement du régime général dont l’enjeu en termes financiers est sans commune mesure et dont la dégradation serait très lourde de conséquences.

A défaut d’assurances solides, la question devrait être alors à nouveau posée de la création d’un interlocuteur social réellement unique et situé dans un seul organisme, par opposition à l’actuel ISU partagé de fait entre l’ACOSS et le RSI."

Le chapitre complet à l'adresse suivante :

Intitulé de la recherche :

Rapport sur l'application des lois de ...-Cour des comptes

Adresse :

www.ccomptes.fr/.../version/.../rapport_securite_sociale_2012_regim...